“La educación será la estrella de este gobierno,” fueron las palabras del presidente Laurentino Cortizo al tomar posesión el 1 de julio de 2019. Cinco años después —sumando una pandemia, múltiples crisis sociales, huelgas docentes y escándalos de corrupción— el sentir ciudadano es que la educación no solo no fue la estrella, sino que se terminó de estrellar.
Más allá de los indicadores, el sentimiento generalizado es que la educación en el país es deficiente y no refleja lo que se invierte en dinero ni esfuerzo. Se entiende, como básico, que los recursos no son debidamente aprovechados, que no se prioriza lo necesario y que los que más sufren son los estudiantes, rodeados de un sistema politizado y con carencias.
Desde Nueva Nación hemos decidido adentrarnos al tema educativo, estudiar la realidad de la problemática y entender —sustentados por los datos y el conocimiento de expertos— cuáles son las áreas de mejora, cómo planea el nuevo gobierno enfrentar el reto, cuáles son las prioridades de la ministra Lucy Molinar en su segunda oportunidad en el cargo, y cómo podemos medir las mejoras futuras en materia educativa.
Dimensión
El Ministerio de Educación (Meduca) está encargado de administrar y velar por todos los estudiantes en el país, tanto los del sistema público como los que asisten a escuelas y universidades privadas. Si bien su contacto es evidentemente más directo con los del sistema oficial, el Meduca juega un rol importante en la regulación de los planteles particulares, tanto a nivel escolar como superior. Al menos así lo establece la ley.
Para términos de esta cobertura nos enfocaremos principalmente en la educación a nivel escolar, tocando tangencialmente la educación superior o universitaria y técnica.
Para contabilizar la cantidad de estudiantes en el sistema, utilizaremos la cifra que el Meduca denomina matrícula, definida como la cantidad de alumnos que se inscribieron en alguna escuela en algún momento del año escolar en referencia. Todos los datos utilizados en esta nota corresponden al año lectivo 2022, el más reciente con data completa.
El sistema panameño divide la educación en cuatro niveles: preescolar o inicial, primaria, pre-media y media. Preescolar contempla todo antes de primer grado, primaria es de primero a sexto grado, pre-media es de séptimo a noveno grado y media es de décimo al último año.
Matrícula por nivel y dependencia académica, año lectivo 2022
| Nivel | Oficial | Particular | Total |
|---|---|---|---|
| Preescolar | 88,189 | 18,660 | 106,849 |
| Primaria | 407,891 | 66,562 | 474,453 |
| Pre Media | 181,198 | 30,683 | 211,881 |
| Media | 122,828 | 24,088 | 146,916 |
| Total | 800,106 | 139,993 | 940,099 |
Fuente: Ministerio de Educación/ El Tabulario
En total, eran 940 mil estudiantes bajo la tutela del Ministerio de Educación en 2022. De esos, unos 800 mil corresponden a colegios oficiales, o públicos, y los otros 139 mil a escuelas privadas o particulares.
Volumen
Vemos que el nivel que más estudiantes comprende es primaria, correspondiente de primer a sexto grado. Es también el nivel con el mayor rango de edad. En total, son 474 mil estudiantes que asisten a primaria, de los cuales más de 407 mil van a escuelas públicas.
Más de la mitad de todos los estudiantes del país están en primaria, lo cual implica un enorme potencial para impactar mediante reformas de calidad su capacidad de aprendizaje y su acervo de conocimiento.
La educación básica general —obligatoria a completar por todos los panameños— incluye preescolar, primaria y pre-media. En total son 11 años de enseñanza. Al culminar, los estudiantes deben tener entre 15 y 16 años.
El nivel de educación media, también conocido como segundo ciclo, tiene un total de 146 mil estudiantes a nivel nacional de los cuales 122 mil asisten a planteles oficiales. Suele ser en este rango de años que se da la mayor cantidad de deserciones en el sistema educativo.
En notas posteriores, analizaremos el fenómeno de la deserción, compararemos la data que existe al respecto y exploraremos soluciones o medidas para mitigar su impacto.
Regiones
El país, para términos educativos, se divide en 16 regiones educativas.
Básicamente se trata de provincias y comarcas, con la excepción de que la provincia capital está dividida en cuatro: Panamá Centro, Panamá Este, Panamá Norte y San Miguelito.
Para Molinar, empoderar a las regiones parece ser una prioridad.
“Le vamos a devolver a las regiones la capacidad y la autonomía para resolver y para diseñar su camino hacia la excelencia. Van a volver los Consejos Regionales de Directores […] Las regiones tienen que determinar sus prioridades, lo urgente y lo menos urgente. Es la descentralización real de la toma de decisiones, tanto en el área administrativa como académica”.
Cada región educativa tiene un director y un subdirector educativo encargado de ser la máxima autoridad educativa en esa área. De hecho, la actual administración anunció la convocatoria para suplir las vacantes en cada región. Estos nombramientos, históricamente, han sido discrecionales por parte del ministro.
Nombramientos
El proceso, explicó la ministra Molinar, está siendo apoyado por la Asociación Nacional de Recursos Humanos de Panamá. Esto, explicó Molinar, con la intención de legitimar el proceso y despolitizar los nombramientos.
“Despolitizar es una de las grandes tareas,” dijo Molinar en entrevista con Eco TV. “Venimos de 10 años donde el diputado y el partido mandaban más que la autoridad. Lo primero que estamos haciendo es que los puestos salen a concurso,” explicó. Alabó la capacidad de la Asociación Nacional de Recursos Humanos y su experiencia en llevar adelante procesos de reclutamiento técnico.
Según el sitio web del Meduca, hay varios requisitos básicos para aspirar. Entre ellos, ser de nacionalidad panameña, ser un educador en servicio activo, haber laborado al menos 10 años en el Ministerio de Educación, tener al menos cinco años de experiencia en dirección o supervisión educativa y tener un título de licenciatura universitaria en cualquier especialidad, entre otros.
Además, se detalla que los aspirantes no podrán haber sido condenados por delitos contra la administración pública ni haber sido sancionados con traslados o destituciones. La convocatoria cierra mañana, 12 de julio, y se espera que el proceso de selección culmine en las próximas semanas.
Diferencias
Las regiones educativas del país, naturalmente, son muy diversas en densidad de matrícula, infraestructura, necesidades y carencias. El 18% de todos los estudiantes se concentra en la región educativa que corresponde a Panamá Centro.
De los 167 mil estudiantes en la región educativa más grande del país, un 66% acude a planteles oficiales, mientras que el otro 34% acude a escuelas privadas o particulares. Es la región educativa con mayor porcentaje de estudiantes en el sistema particular.
Porcentaje de matrícula por dependencia y región educativa, año lectivo 2022
| Región educativa | Total | Oficial | Particular |
|---|---|---|---|
| Panamá Centro | 167,938 | 66% | 34% |
| Panamá Oeste | 134,384 | 83% | 17% |
| Chiriquí | 104,295 | 87% | 13% |
| Ngäbe Bugle | 99,673 | 99% | 1% |
| Colón | 70,120 | 87% | 13% |
| San Miguelito | 63,587 | 75% | 25% |
| Veraguas | 59,207 | 95% | 5% |
| Coclé | 57,119 | 95% | 5% |
| Bocas del Toro | 54,811 | 97% | 3% |
| Panamá Norte | 41,706 | 78% | 22% |
| Herrera | 23,220 | 93% | 7% |
| Panamá Este | 17,180 | 97% | 3% |
| Los Santos | 15,893 | 93% | 7% |
| Darién | 15,075 | 100% | 0% |
| Guna Yala | 11,890 | 100% | 0% |
| Emberá Wounaan | 4,001 | 100% | 0% |
| Total nacional | 940,099 | 85% | 15% |
Fuente: Ministerio de Educación/ El Tabulario
En diez de las 16 regiones educativas del país, más del 90% de los estudiantes acuden a escuelas oficiales. En tres regiones: Darién, Guna Yala y Emberá Wounaan, el 100% de los estudiantes acuden a escuelas oficiales.
Estos porcentajes responden tanto a la oferta que existe de planteles privados como al poder adquisitivo de las familias en esas áreas para costear educación privada para sus hijos.
Fuera de la provincia capital, solo dos regiones educativas —Colón y Chiriquí— superan el 10% de matrícula en planteles particulares.
A nivel nacional, solo el 15% de los estudiantes totales acuden a escuelas privadas.
El Meduca gestiona y financia la educación de un 85% de los estudiantes panameños. La responsabilidad es gigantesca y el sentimiento generalizado es que el sistema se queda corto para las necesidades estudiantiles. La sociedad, como un todo, arrastra las carencias educativas.
Docentes
Más allá de quienes lideran la institución en cuanto a lo administrativo, son los docentes quienes están, usualmente, en el ojo de la tormenta cuando se habla de educación. Son decenas de miles de docentes en todo el país que imparten clases a los distintos niveles de escolaridad.
En notas futuras nos adentraremos en entender cómo se dan las contrataciones, los nombramientos y las capacitaciones del personal docente, así como entender cuáles son los principales gremios docentes y cuál es su relación con los estudiantes y con el Meduca.
Mientras tanto, entendamos los datos. A nivel nacional, en 2022, se contabilizó un total de alrededor de 60 mil docentes.
Docentes por nivel y dependencia académica, año lectivo 2022
| Nivel | Oficial | Particular | Total |
|---|---|---|---|
| Preescolar | 4,329 | 1,163 | 5,492 |
| Primaria | 17,692 | 4,274 | 21,966 |
| Premedia | 12,095 | 4,775 | 16,870 |
| Media | 10,871 | 4,628 | 15,499 |
| Total | 44,987 | 14,840 | 59,827 |
Fuente: Ministerio de Educación/ El Tabulario
De ese total, la mayoría son del sistema oficial, unos 44 mil. Estos son, para términos prácticos, funcionarios del Meduca. Los que imparten clases en aulas particulares, o privadas, son empleados de los distintos planteles.
Al igual que con los estudiantes, el grueso de los docentes se encarga de enseñar en primaria. ¿Qué tan proporcional es la tasa de estudiantes por docentes por nivel? Y ¿cómo varía entre planteles oficiales y particulares?
Proporción
A nivel nacional, y juntando ambos sub-sistemas, el oficial y el particular, hay 16 estudiantes por cada docente. Si se desglosa por nivel o por sub-sistema, la diferencia es abismal.
Proporción de estudiantes por docente, año lectivo 2022
| Nivel | Oficial | Particular | Nacional |
|---|---|---|---|
| Preescolar | 20 | 16 | 19 |
| Primaria | 23 | 16 | 22 |
| Pre Media | 15 | 6 | 13 |
| Media | 11 | 5 | 9 |
| Todos | 18 | 9 | 16 |
Fuente: Ministerio de Educación / El Tabulario
Por ejemplo, a nivel nacional, en primaria, hay 22 estudiantes por cada docente.
En el nivel de educación media, correspondiente a los últimos tres años de escuela, hay apenas nueve estudiantes por cada docente. Sin embargo, a nivel de sub-sistema, cambia muchísimo.
El promedio nacional en el sub-sistema oficial es de 18 estudiantes por cada docente, mientras que en las escuelas particulares la proporción es de nueve estudiantes por docente.
Si bien la proporción de estudiantes a docentes no es un indicador claro de la calidad de la educación que reciben los estudiantes, nos da una idea de cómo se manejan los planteles, las aumentadas responsabilidades que tienen algunos docentes y las condiciones en las que deben llevar adelante los currículos.
Institución
El Meduca es la institución más grande del país, pues para 2024 tiene un presupuesto de $4,900 millones.
De ese total, un 54% está presupuestado para funcionamiento y el 46% para inversión. A la fecha se desconoce el porcentaje de ejecución que tiene ese presupuesto y cuánto recibió la nueva administración.
Para funcionamiento, en la Ley de Presupuesto se detalla que para la educación básica general —la cual ya detallamos como preescolar, primaria y pre-media— se destinarán $852 millones, mientras que para la educación media se tienen contemplados unos $646 millones.
En cuanto a funcionarios, según el informe del Contralor General de la República correspondiente a 2022, para diciembre de ese año la institución contaba con 64,254 funcionarios, de los cuales la gran mayoría son docentes. Los demás son administrativos o personal de escuelas no docentes.
En total, el sueldo bruto de la institución fue de $108 millones mensuales en salarios. Y el salario promedio para los funcionarios del Meduca, en 2022, fue de $1,693 mensuales.
Como institución, el Meduca cuenta con tres viceministerios: uno administrativo, otro de infraestructura y uno académico. Son los tres grandes rubros que maneja la institución. Una de las principales críticas al sistema, más allá de la calidad educativa como tal, es la decadente infraestructura y el estado en el que están algunos de los planteles, incluso los más conocidos o grandes del país.
Según el presupuesto aprobado para 2024, se destinarán $1,200 millones en la construcción y rehabilitación de escuelas en todo el país.
Gestión
El nombramiento de Lucy Molinar como ministra de Educación, un reprise del puesto que ocupó durante el gobierno de Ricardo Martinelli, tomó a muchos por sorpresa. Molinar, en declaraciones posteriores al anuncio, se proyecta con la intención de retomar programas y planes que no pudo ejecutar —o terminar de ejecutar— durante el quinquenio que ocupó el cargo.
Asegura que muchas de sus iniciativas se “engavetaron” durante los 10 años siguientes, porque “olían a Lucy”.
Durante los cinco años que lideró el Meduca, Molinar impulsó la transformación curricular, plan cuya implementación generó sobresaltos con los gremios docentes y nunca pudo ser ejecutado en su totalidad.
Más allá de opiniones encontradas sobre lo que impulsaba Molinar en su momento, el consenso general es que sí se debe hacer una transformación a lo que se enseña y cómo se enseña.
Todo indica que Molinar impulsará esos cambios nuevamente. Las preguntas reposan en temas como la relación con los gremios docentes, la transparencia de su gestión y cuáles aspectos priorizará en esa transformación curricular.
Descentralización
Con la convocatoria a la designación de directores regionales se presenta la primera prueba de fuego para Molinar y su gestión. Si se logra despolitizar esos nombramientos, se mandaría un mensaje importante.
Dijo que volvería a instaurar los consejos regionales de directores, donde los distintos directores de las escuelas —puestos vitalicios— determinan qué programas implementar y a dónde destinar fondos.
Prospecto
El sistema educativo panameño es complejo, intimidante y pesado.
El reto para quien lidera el Meduca es grande, como también lo es para los administrativos y los docentes, quienes en muchos casos deben trabajar con las uñas para llevar adelante el año escolar.
No obstante, quienes más se afectan por las carencias y deficiencias del sistema son los estudiantes, los cuales en los últimos años han tenido que hacer frente a un kilométrico cierre durante la pandemia, a clases a distancia, a cierres por protestas y huelgas, e incluso a peligrosa infraestructura.
Los cambios que logre hacer un ministro o ministra al frente del Ministerio de Educación no se verán en cinco años. Si bien se pueden agilizar procesos, mejorar servicios y transparentar gestiones, el verdadero cambio educativo —de la escala que se necesita— no da frutos inmediatos.
Desde Nueva Nación nos adentramos en la cobertura educativa con la intención de dar luces a los principales problemas, dar voz a viejos y nuevos expertos, y apoyarnos de los datos para encontrar sentido en el entramado educativo panameño.