En su discurso de toma de posesión, el presidente de la República, José Raúl Mulino, indicó que «el estado de las finanzas públicas es preocupante».
«En cinco años,» dijo Mulino sobre la administración de Laurentino Cortizo, «doblaron la deuda, gran parte de ella gastada inexplicablemente en funcionamiento en vez de invertirla en obras para generar empleos y dar soluciones permanentes a los panameños».
No obstante, según Mulino, junto a su equipo de gobierno, dará «vuelta a la economía y echaremos a andar el progreso».
¿Cuál precisamente es el estado de las finanzas públicas? ¿Y que opciones tiene Mulino darle la vuelta a la economía? En esta nota exploraremos las respuestas a estas preguntas.
Gobierno Central
Ya es ampliamente conocido que el presupuesto del Estado para 2024 —aprobado el último día hábil del año pasado— es el más alto en la historia republicana.
La cifra del mismo asciende hasta $30,690 millones, por encima de los $27,579 millones aprobados inicialmente para 2023 y también de los $23,579 millones autorizados en 2019, el último año completo antes de la pandemia.
No obstante, esta cifra incluye los presupuestos de entidades autónomas como la Caja de Seguro Social, los intermediarios financieros públicos, las empresas propiedad del Estado y algunas de las transferencias que hacen los ministerios a otras instituciones descentralizadas.
Las finanzas de tales entidades autónomas están, al menos superficialmente, separadas de aquellas del Gobierno Central, compuesto del Ejecutivo —los ministerios bajo el mando del presidente— en conjunto con el Órgano Legislativo y el Órgano Judicial. Ahora bien, se entiende que sería el Gobierno Central el que tendría que responder en el caso de que ocurra un problema financiero en una de estas entidades autónomas.
Cabe agregar que los presupuestos del Estado panameño son marcos relativamente flexibles y aunque el texto de una ley presupuestaria rara vez ha sido modificado en la era democrática —con la excepción de aquellas de 2005, 2010 y 2021— las cantidades dispuestas a través de tales leyes son constantemente cambiadas mediante resoluciones de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional, capaz de autorizar traslados de partida como créditos adicionales.
Así qué, más allá de la cifras presupuestarias, ¿cuánto dinero deberá pagar la estructura gubernamental a cargo de Mulino?
¿Y con cuánto dinero contará?
Gasto público
Se puede decir que el Gobierno Nacional gasta principalmente en cinco rubros: servicios personales, servicio de la deuda, gasto general, inversión y transferencias.
Servicios personales incluye los salarios de la planilla, pero también el pago de sobresueldos, gastos de representación, el décimo tercer mes, las contribuciones a la seguridad social y otros gastos relacionados al empleo de los funcionarios.
En todo el Estado, se calcula que hay más de 250 mil funcionarios trabajando, pero esto incluye a los trabajadores de las entidades autónomas.
Cuando hablamos del Gobierno Central, el número de funcionarios es de cerca de 160 mil, quienes devienen salarios anuales conjuntos por más de $3,000 millones.
De hecho, en 2023, según el Ministerio de Economía y Finanzas, el gasto del Gobierno Central en servicios personales —que recordemos incluye más que solo salarios— fue por $4,119 millones.
Y salvo una seria reforma a la estructura de la planilla del Gobierno Central, tal cifra solo irá en aumento, ya que una serie de leyes especiales otorgan aumentos salariales automáticos a los funcionarios de distintas entidades, en algunos casos, de cerca del 3% anual.
Para referencia, las entidades del Gobierno Central que más personas emplean son el Ministerio de Educación, con más de 60 mil empleados; el Ministerio de Seguridad, con alrededor de 30 mil; y el Ministerio de Salud, con cerca de 20 mil empleados.
Además, el Ministerio de Educación paga más de $1,200 millones en salarios anuales, mientras que el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Salud pagan casi $500 millones cada uno.
Esto significa que el salario mensual promedio de un funcionario del Ministerio de Educación es de cerca de $1,800, mientras que del funcionario del Ministerio de Seguridad es de $1,500 y del Ministerio de Salud, $2,000.
Deuda
Como mencionamos, el presidente Mulino dijo en su discurso que la administración de Laurentino Cortizo dobló la deuda pública.
Según el Ministerio de Economía y Finanzas, para el 1 de julio de 2019 —cuando Cortizo entró al poder— el saldo de la deuda nacional a cargo del Gobierno Central era de $26,500 millones. Para mayo de este año, era de $49,723 millones, así que, aunque precisamente aún no se ha doblado, falta poco para el hito.
Tanta deuda no es barata, menos como están los intereses ahora mismo y más aún después de comenzar a perder el grado de inversión.
En todo 2023, el Gobierno Central desembolsó más de $2,000 millones en pago de intereses, y otros $3,100 para reducir el saldo de la deuda emitida. De estos últimos, $1,000 millones se fueron a cancelar deuda a los organismos multilaterales, principalmente el Banco Interamericano de Desarrollo, y $138 millones se fueron a pagar el cierre del bono del Tesoro Nacional emitido con vencimiento en el 2023.
Antes de la pandemia, Panamá estaba pagando cerca de $3,500 millones anuales en servicio de la deuda. Hoy día, el número sobrepasa los $5,000 millones.
Esto, sumado a los más de $4,000 millones en servicios personales, ya implica un gasto mínimo anual —salvo una reforma comprensiva del Gobierno Central— de $9,000 millones para la administración del presidente Mulino.
De hecho, Nueva Nación calcula, a la fecha, que dentro de los próximos cinco años, la administración de Mulino deberá enfrentar pagos por casi $10,000 millones tan solo en relación a los bonos del Tesoro Nacional emitidos en el extranjero, un peso importante.
Inversión
El rubro de gastos generales incluye cosas como la compra de suministros, materiales y maquinaria, por lo que no entraremos en detalle sobre el mismo más que para decir que tal compra cuesta al Tesoro cerca de mil millones de dólares anuales.
El siguiente rubro verdaderamente pesado es inversión: aquí está la construcción de puentes, hospitales, escuelas y el desarrollo de nuevos programas de seguridad o salud.
Antes de la pandemia, la inversión del Gobierno Central ya superaba los $4,200 millones anuales, empujada por el crédito nacional, todavía de alto calibre. La pandemia causó que este número cayera a cerca de $3,700 millones, frenando o ralentizando múltiples proyectos estatales.
En una edición posterior de El Pulso estaremos explorando en qué precisamente se fue este dinero de inversión.
Y vale indicar que tal cifra incluye la inversión del Gobierno Central como también los aportes que hizo el Gobierno Central al presupuesto de inversión de instituciones descentralizadas.
Transferencias
Tales aportes de dinero para inversión no son los únicos pagos que hace el Gobierno Central a las otras instituciones del Estado, ya que también hace transferencias para financiar la operación de estas instituciones, ya por una suma superior a los $2,500 millones anuales.
Y una de las instituciones que pronto estará pidiendo mucho más en transferencias es la Caja de Seguro Social, la cual ya ha anunciado el agotamiento de las reservas de una de las partes de su Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte.
De hecho, según la Organización Internacional del Trabajo, que emitió un reporte completo sobre las finanzas de la Caja de Seguro Social en 2022, la necesidad de financiamiento anual del Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte pasará de mil millones al cierre de este año a más de $2,500 millones al cierre de la década, a la cifra impactante de $7,500 millones en 2050.
Esto significa que la administración de Mulino deberá enfrentar durante su quinquenio el pago de más de $10,000 millones a la Caja de Seguro Social.
Cuando sumamos los más $4,000 millones pagaderos anualmente en servicios personales, los más de $5,000 millones pagaderos en servicio de deuda, los mil millones en gastos generales, otros $4,000 millones en inversión y $2,500 millones en transferencias, nos da un resultado de un gasto mínimo anual del Gobierno Central para la administración de Mulino de $16,000 millones.
Y recordemos que este número solo irá en aumento debido a las alzas automáticas de salarios otorgados por leyes especiales y el creciente hoyo de la Caja de Seguro Social.
De hecho, el gasto total ejecutado por el Gobierno Central durante 2022 ya superaba los $14,000 millones y el gasto total presupuestado del Gobierno Central para 2024 es de $19,000 millones, por lo que la cifra verdadera probablemente será mucho más alta.
Esto implica que la administración de Mulino —salvo una profunda reforma al Estado— terminará gastando más de $80,000 millones en los próximos cinco años —comenzando la cuenta el pasado 1 de julio— cifra que está cerca en magnitud al producto interno bruto del país registrado para 2023, de $84,000 millones.
Ingresos
¿De dónde sacará Mulino el dinero para pagar todo ese gasto?
Si los rubros de gasto son cinco, las principales fuentes de entrada del Gobierno Central son cuatro: los impuestos, el Canal de Panamá, las entradas restantes y la deuda pública.
Los impuestos más importantes son el impuesto sobre la renta —en todas sus modalidades— y el impuesto sobre la transferencia de bienes muebles y servicios (ITBMS).
Estos dos impuestos demuestran la historia del impacto de la pandemia sobre la economía panameña.
Previo a los cierres por el COVID-19, el impuesto sobre la renta generaba anualmente más de $2,500 millones, una cifra nada despreciable. En 2020, el primer año de los cierres, el producto de este impuesto cayó por debajo de los $2,000 millones y no recuperó sus niveles previos a la pandemia sino hasta el 2022.
El ITBMS es otro gran generador de ingreso para el Gobierno Central, produciendo más de $1,300 millones al cierre del año pasado luego de haber caído por debajo de los mil millones anuales durante los cierres de 2020. A diferencia del impuesto sobre la renta, el ITBMS aún no se ha recuperado a sus niveles previos a la pandemia.
El resto de los impuestos —al alcohol, a la gasolina, a los inmuebles, entre otros— producen más de $1,500 millones anuales.
El Canal
El Canal de Panamá sin duda es una de las fuentes de ingreso más atesoradas del país, ya que la Autoridad del Canal de Panamá paga sus propios costos antes de cederle la diferencia al Tesoro Nacional, por lo que es una entrada limpia, neta y altamente valiosa.
De hecho, de todas las fuentes de ingreso del Gobierno Central, el Canal de Panamá fue la única que aumentó su aporte al Tesoro Nacional durante la pandemia, debido, en parte, a la nueva estructura de tarifas avanzada por el entonces recién nombrado administrador del Canal, Ricaurte Vásquez.
El Canal pasó de dar $1,700 millones al Tesoro antes de la pandemia, a dar más de $2,000 durante la misma y entregando al cierre del año pasado más de $2,500 millones anuales en aportes directos al erario, sin requerir transferencias de regreso de algún tipo.
No obstante, la seguridad de estas entradas está en entredicho, con recientes y futuras afectaciones climáticas impactando la regularidad de los tránsitos a través del Canal y, por lo tanto, el flujo de peajes.
De hecho, un reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia habría abierto la puerta para que el Canal pueda comenzar a desarrollar su plan de crear un reservorio de agua en la cuenca del río Indio, al norte del país, plan diseñado, en parte, para intentar garantizar la estabilidad y el crecimiento de los aportes de la vía interoceánica a futuro.
Crédito
El rubro de entradas restantes agrupa una serie de relativamente pequeñas fuentes de ingreso que van desde los dividendos de las distintas empresas que adueña el Estado hasta incluso donaciones que la gente puede hacer al Tesoro Nacional en sus testamentos —no siendo esto último la mayor parte. Todo esto termina sumando alrededor de mil millones de dólares anuales.
Entonces sumemos redondeando: $2,500 del impuesto sobre la renta, más de $1,300 millones del ITBMS, más de $1,500 millones de los otros impuestos, $2,500 millones del Canal y más de mil millones de dólares de las entradas restantes —todo junto resulta en una cifra que supera los $9,000 millones.
De hecho, para 2022, los ingresos corrientes del Gobierno Central, que equivalen a los rubros que hemos analizado hasta ahora, sumaron $9,276 millones. Y según el Ministerio de Economía y Finanzas, los ingresos corrientes al cierre del año pasado llegaron hasta los $10,400 millones.
No obstante tal magnitud, hay una importante diferencia entre gastos anuales mínimos por $16,000 millones y entradas que apenas superan los $10,000 millones.
Cabe recalcar que esta diferencia es el déficit del Gobierno Central y no el famoso déficit del Sector Público No Financiero, regulado por la Ley de Responsabilidad Social Fiscal de 2008.
¿Cómo hace el Gobierno Central para cubrir anualmente una diferencia entre ingresos y gastos de alrededor de $5,000 millones?
Pues, a veces lo hace, por ejemplo, vendiéndole tierras al Canal de Panamá por un pago único de $500 millones o dando en concesión tierras para la minería por $375 millones anuales. Pero, principalmente lo hace a través de deuda.
De hecho, si sumamos los faltantes de los últimos cinco años, el resultado se aproxima a la magnitud del monto total de deuda que hemos adquirido en todo ese tiempo.
Y cabe indicar que esa deuda cada vez está costando más.
Incluso antes de comenzar a perder el grado de inversión, la tasa de interés que Panamá tenía que ofrecer a los mercados internacionales pasó de cerca de 3% antes de la pandemia a cerca de 8% ahora.
Por un emisión de mil millones de dólares en bonos, esa es la diferencia entre pagar $30 millones anuales a pagar $80 millones anuales.
Divergencia
Aquí vale la pena reiterar que hay ya establecidos patrones de aumentos automáticos al gasto público, siendo los dos primarios, las alzas salariales contempladas en las leyes especiales y la necesidad de financiamiento creciente de la Caja de Seguro Social.
Salvo que la administración de Mulino reforme de manera comprensiva la estructura del Gobierno Central, su gasto anual real podría incluso superar los $20,000 millones hacia el cierre de su mandato.
La pregunta clave es si los ingresos, que apenas van por alrededor de $10,000 millones anuales —con el producto del ITBMS incluso contrayéndose entre 2022 y 2023— podrán mantener el paso de crecimiento.
Acelerar tal tasa de crecimiento de los ingresos dependerá mucho de los esfuerzos que haga el Ministerio de Economía y Finanzas para ampliar la base fiscal, pero aún más de las inversiones que diseñe para favorecer el incremento de la productividad laboral en el país, enfrentándose a una condición educativa bajo fuertes retos y al posible desfase de algunas de las industrias claves del país.
Otra alternativa —o complemento— es reducir el nivel de gasto. De contenerse el gasto público hacia el cierre del quinquenio presente por $3,000 millones anuales por debajo de lo que está hoy día, se permitiría a los ingresos alcanzar al gasto, produciendo algo que Panamá no ha visto en más de una década: un presupuesto balanceado naturalmente, sin necesidad de deuda adicional.
No obstante, tal escenario de contención resulta improbable —aunque no imposible— considerando la creciente presión de la Caja de Seguro Social, además de los distintos mega-proyectos anunciados por el presidente Mulino para avanzar su agenda de circular chen-chen entre la población.
El tren
Según el mismo presidente Mulino, la obra insigne de su administración será la construcción de una línea ferroviaria entre la ciudad de Panamá y aquella de David, en Chiriquí, a una distancia aproximada de 350 kilómetros.
El costo de la obra ha sido estimado por expertos de la plaza en alrededor de $5,000 millones, tomando su construcción aproximadamente cinco años para completarse plenamente y contratando a cerca de 5 mil personas durante su fase de desarrollo.
No obstante, no es del todo claro que este gasto entrará dentro de la contabilidad del Gobierno Central. De hecho, se ha hablado entre proponentes del proyecto de crear una nueva empresa estatal capaz de emitir deuda o solicitar crédito para financiar la construcción de la obra.
Ahora bien, toda empresa estatal tiene como garante al Tesoro Nacional y nada impide que una emergencia financiera o cambio de contexto implique que parte del costo de construir el tren se pase al Gobierno Central.
El balance
Por cuestión de espacio, hemos omitido múltiples aristas que afectarán el panorama financiero del Gobierno Nacional —entre ellas, el costo de la migración irregular, el costo de la renovación del sistema de agua municipal y la expansión del gasto educativo anunciada por el presidente— pero hemos dado un pantallazo bastante redondo del principal reto que enfrenta la administración de José Raúl Mulino: balancear los gastos nacionales con los ingresos del país sin caer en una espiral de contratación de deuda cara, a la par que se invierte en desarrollar la productividad nacional.
Nada fácil, considerando que se espera un gasto mínimo durante el próximo quinquenio de $80,000 millones e ingresos proyectados de alrededor de $60,000 millones.
Además de esto, Mulino se ha comprometido con reformar la estructura de la Caja de Seguro Social y «abrir para cerrar» la mina de cobre en Donoso, dos políticas que podrían desatar, basándonos en el pasado, una fuerte inestabilidad social que mermaría el comercio, desplomaría los ingresos y haría incluso más grave la dependencia del país sobre la deuda.
Le tocará a Mulino y a su equipo caminar lento pero seguro por tal cuerda floja. Y debido a la opacidad de la administración saliente, no sabemos aún verdaderamente qué tan profundo está el fondo del acantilado debajo.