¿Qué dice el contrato minero? Detalles geográficos, históricos y legales

¿Qué dice el contrato minero? Detalles geográficos, históricos y legales

El Gobierno Nacional y Minera Panamá lograron empujar a través de la Asamblea Nacional un nuevo contrato-ley que legitima la operación de tal empresa en el país, luego de décadas de disputas legales.

No obstante, una fuerte presión se mantiene en las calles por parte de gremios, empresas y sociedad civil en busca de cancelar el acuerdo, con el dirigente sindical Saúl Méndez indicando que los cierres continuarán y pidiendo una marcha hacia la presidencia para el día de hoy.

Por su lado, la Corte Suprema de Justicia —la única que podría revertir la validez del contrato— admitió uno de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la nueva versión del texto.

Ante toda la tensión social que se ha generado, valdría la pena visitar el contexto geográfico de Donoso, repasar un poco la relación histórica de Panamá con la minería y analizar el nuevo texto del contrato-ley, ya publicado en Gaceta Oficial.

Veamos.


Tierra de ríos

El distrito de Donoso es el más occidental de Colón.

Limita al este con su distrito vecino de Chagres, al sur con la provincia de Coclé, al oeste con el Parque Nacional Santa Fe y al norte con el mar Caribe.

Visto desde el Caribe, el distrito de Donoso corre a lo largo de 80 kilómetros de la costa atlántica del país, desde el poblado de La Ensenada —a orillas del hoy relevante río Indio— hasta la desembocadura del río Belén.

De tal línea costera, se extiende 30 kilómetros de ancho hacia las montañas de la cordillera de Veraguas y del volcán de Antón, resultando en un área de alrededor de 2,000 kilómetros cuadrados.

Las primeras exploraciones geológicas del área ocurrieron tan temprano como inicios del siglo pasado, con el geólogo estadounidense Oscar Hershey, asociado a la Universidad de California en Berkeley, publicando su obra La Geología de la Porción Central del Istmo de Panamá en 1906.

Según Hershey, “en las faldas de la Cordillera de Veraguas en el lado norteño o caribeño del istmo, un proceso de erosión impactó las rocas cristalinas y volcánicas de la serie de Veraguas en un tramo de varias millas de ancho. Desde entonces, tales yacimientos han sido elevados y empujados hacia el mar”.

Cerca del mar es que queda la capital de Donoso, Miguel de la Borda, más del lado de La Ensenada que del río Belén.

El distrito está dividido casi que a la mitad por el río Coclé del Norte, el cual corre de sur a norte, y se alimenta tanto de las aguas de las áreas boscosas de Donoso como de las laderas norteñas del valle de Antón.

El río Coclé del Norte separa a Donoso en dos secciones, una bastante trabajada al este, hacia Miguel de la Borda, recubierta de retazos de tierras para ganadería y cultivo, mientras que el área al oeste de tal río es más prístina, con una copiosa cobertura boscosa que alberga una de las partes más estrechas del corredor biológico mesoamericano, ruta por la cual las especies viajan entre las Américas.

Y es precisamente en esta sección oeste de Donoso que se localiza la mina.

Fuente: Smithsonian Tropical Research Institute

Historia minera

No debe sorprender que en Panamá han existido operaciones mineras anteriores, especialmente de oro.

Las poblaciones originarias ya tenían métodos de extracción del mineral precioso y comerciaban el metal, proceso que se aceleró de forma exponencial cuando el país estuvo sujeto a las políticas extractivas de la Corona Española entre 1510 y 1820.

Según el geólogo Robert Terry en un reporte a la Academia de Ciencias de California en 1956: “la minería de oro en Panamá data a los tiempos previos a Colón y fue vigorosamente continuada por los colonos”.

Durante este tiempo, el área comenzó a conocerse como Castilla de Oro.

“El metal se puede encontrar en los riachuelos que salen de la cordillera central de un extremo del país al otro, al igual que en la península de Azuero”.

El geólogo Hershey también había escrito al respecto en su obra de 1906.

“Los riachuelos erosionaron, en tal planicie [al sur de la cordillera], estrechos valles —cañones— que llegan a profundidades de cientos de pies, pero todos tienen una pendiente suave hacia el océano. La erosión es evidente por la presencia, en las alturas de tales valles, de pepitas de oro, rezagos de viejos deltas aluviales”, detalla.

Continúa Terry en 1956: “La mina más famosa de Panamá fue aquella de Espíritu Santo cerca del ahora abandonado pueblo de Cana en la provincia de Darién. Tal mina, una de las más productivas de la corona española, fue trabajada desde inicios de los 1600 hasta 1727, cuando fue declarada por el virrey como un riesgo para el poder español debido a las incursiones de los bucaneros”.

La mina de Remance, en Veraguas, data de esta época también, aunque igualmente fue abandonada.

No obstante, según Terry, para mediados del siglo pasado, “el cobre nunca ha sido minado en Panamá”.

Luego de la Segunda Guerra Mundial, que cerró la principal mina de oro operativa en el país, localizada en Veraguas, la minería perdió ímpetu a nivel nacional.

No obstante, las exploraciones mineras continuaron, descubriéndose el yacimiento de cobre, hoy siendo explotado por Minera Panamá, alrededor de inicios de la década de 1970, de donde surge la concesión original de 1997.

El yacimiento volvió a la atención internacional en 2003, cuando el precio del cobre empezó a dispararse, y su desarrollo comenzó en serio en 2011. Dos años después, el interés minero quedaría bajo el control de First Quantum, la cual empezó a extraer cobre del área en 2019.


Nuevo contrato

Tal control fue legitimado al cierre de la semana pasada con la publicación en Gaceta Oficial del texto del contrato con la mina, incluido dentro de la Ley 406 de 2023.

Esta ley consta de tres artículos: el primero es el texto contractual, el segundo establece que el contrato tendrá preferencia por encima de las normas generales del país, como el Código Minero, y el tercero dice que la ley es de interés social, por lo que puede tener efectos hacia el pasado.

Quizás no fue coincidencia que el contrato en sí fue firmado el pasado 11 de octubre, fecha que tiene significado simbólico para el gobernante Partido Revolucionario Democrático. El mismo fue firmado por el ministro de Comercio e Industrias, Federico Alfaro, en representación del Estado Panameño, y Manuel Aizpurúa, en representación de Minera Panamá, S.A.

El pacto tiene como antecedentes el contrato previo de concesión en el área de Petaquilla, otorgado en 1997, además de un estudio de impacto ambiental de 2011, utilizado para validar la concesión actual.

Y un último antecedente importante es el fallo de la Corte Suprema de Justicia de 2017 que declaró inconstitucional el contrato original de 1997, aunque tal fallo no sería publicado sino hasta 2021, abriendo las puertas a la nueva negociación.

Esa negociación resultó en un contrato de 62 cláusulas que tiene como uno de sus objetivos explícitos “dar estabilidad jurídica a la operación ya existente” de la mina, considerándose tal actividad como de “utilidad pública”, lo que le permite al Estado darle ciertos privilegios a la empresa minera, como trato veloz ante sus instituciones y la capacidad de hacer solicitudes especiales.

No proponemos analizar el contrato cláusula por cláusula aquí, sino dar un panorama general de su composición y estructura.


Área de impacto

Regresemos al área de 80 kilómetros de largo y 30 kilómetros de ancho que comprende el distrito de Donoso, al norte de Coclé. La concesión minera se encuentra localizada en la esquina suroeste de tal recuadro.

Tal concesión se conforma de cuatro polígonos territoriales distintos.

Tres son rectángulos —uno de 66 kilómetros cuadrados, otro de 40 kilómetros cuadrados y uno último de 18 kilómetros cuadrados— además de un dodecágono —o polígono de 12 lados— de 5.5 kilómetros cuadrados de extensión.

Para referencia, el aeropuerto internacional de Tocumen —incluyendo sus pistas de aterrizaje y áreas complementarias— tiene una extensión de alrededor de 10 kilómetros cuadrados.

Entre estos cuatro polígonos que comprende la concesión minera, se crea un Área de Derecho de Uso y Servidumbre que ata las distintas zonas y permite a la mina operar entre ellas. Tal área especial incluye los caminos que conectan a la mina con su puerto al norte, llamado Puerto Rincón.

Tal Área de Derecho de Uso y Servidumbre es importante, ya que es dentro de ésta que Minera Panamá puede solicitar a la Autoridad Nacional de Tierras la adquisición de terrenos, solicitudes que tal autoridad “revisará de manera inmediata” y “sin necesidad de someterlas a los mecanismo de selección de contratistas”.

Fuente: Ley 406 de 2023

Derechos

El contrato otorga a Minera Panamá, de forma exclusiva, la capacidad de “explorar, extraer, explotar, beneficiar, procesar, refinar, transportar, vender y comercializar” no solo el cobre que extraiga del área de concesión, sino también todo el “oro, plata y molibdeno obtenido como consecuencia de la exploración y explotación del cobre extraído”.

Tales elementos se clasifican como Minerales Asociados bajo la estructura contractual.

Adicionalmente, Minera Panamá puede construir “todo tipo de infraestructura minera” lo cual incluye edificios y caminos, además de también poder desarrollar y operar un puerto, para lo cual se le reconoce “la concesión del área de ribera y uso de fondo de mar […] en Punta Rincón”.

Tales derechos estarán vigentes por una duración inicial de 20 años, contados a partir de 2021, por lo que el periodo de concesión expiraría en 2041.

No obstante, el contrato establece que si al llegar la fecha de expiración, la mina todavía tiene vida útil y Minera Panamá ha cumplido con sus obligaciones al pie de la letra, el Ministerio de Comercio e Industrias podrá darles 20 años más de concesión “sin necesidad de suscribir adendas ni obtener aprobación legislativa”.

Y el contrato incluso contempla la posibilidad de prórrogas subsiguientes.

Considerando que la vida útil estimada de la mina es por encima de los 50 años, sino mucho más, de no declararse inconstitucional el contrato, la prórroga de la concesión es casi que un hecho cierto.

Cuando se acabe el plazo de la mina, ya sea después del periodo inicial, o después del periodo prorrogado, todo lo que no pueda removerse del suelo pasará a ser propiedad del Estado Panameño mientras que todos los bienes muebles seguirán siendo propiedad de Minera Panamá, salvo que la empresa los deje al irse.

También, el contrato permite a la mina generar energía eléctrica y venderla de forma directa, sin tener que pasar a través de la Empresa de Transmisión Eléctrica del Estado.

Y la mina podrá contratar hasta 15% de personal extranjero, con la obligación de reemplazar a tal personal con empleados panameños entrenados por la empresa.

Sobre todo esto, Minera Panamá también recibe la protección legal del Estado, el cual deberá “mantener indemne” a la empresa “contra todos fallos, pérdidas, reclamos y demandas” de “cualquier tercero” que afecten su operación que emanen del incumplimiento del Estado de las cláusulas del contrato que disponen cómo se debe gastar el aporte minero. Tales cláusulas, según el contrato, solo producen obligaciones para el Estado.

Como respuesta a las fuertes protestas previas a la sanción de tal contrato, el Gobierno Nacional incluyó dentro del pacto, texto que dice que “para evitar cualquier duda, este contrato no otorga a [Minera Panamá] el derecho o facultad de realizar actividades de exploración, extracción ni explotación fuera del área de concesión”.


Obligaciones

Por su lado, Minera Panamá se compromete a “velar por la protección del medio ambiente”. El Ministerio de Ambiente compartirá la tarea, ya que recibe la capacidad de instalar —separado al equipo de la mina— sus propios sensores de calidad de agua y aire donde así lo estime conveniente.

Además, la empresa tendrá que presentar al Ministerio de Comercio e Industrias “información sobre la composición accionaria del grupo económico [de la mina] e informar anualmente los cambios de estos”, un reclamo que habían hecho los manifestantes contra la concesión.

Y no es la única información que deberán presentar: la empresa debe remitir al mismo ministerio un plan de trabajo antes del inicio de cada año y un informe anual de operaciones luego del cierre anual.

El Estado también tendrá la capacidad de nombrar hasta seis funcionarios para que operen una “oficina especial” dentro de la mina, con capacidad de supervisión y vigilancia, por lo que Minera Panamá dispondrá de un lote donde el Gobierno podrá desarrollar infraestructura para que los funcionarios duerman allí.

En cuanto a agua, un tema altamente disputado y uno de los principales argumentos en contra del desarrollo minero en el país, el contrato establece que Minera Panamá “reconoce que el uso de aguas para el funcionamiento del Canal de Panamá tendrá preferencia al uso de aguas para la concesión”.


Pagos

También como respuesta a las fuertes protestas, el Gobierno Nacional incluyó el pago de impuestos y obligaciones nacionales en el contrato, enmarcando tal desembolso bajo un esquema fiscal y asociándolo a las regalías de la mina.

La estructura de pago del contrato no es sencilla de explicar por lo que resumiremos los puntos básicos aquí.

Primero, Minera Panamá debe consignar una fianza de $70 millones en el caso de que algo salga mal durante la ejecución del contrato o incumpla alguno de sus pagos.

Y segundo, después de firmado el contrato, la mina tiene que pagar $395 millones para finiquitar cualesquiera deudas, regalías y tributos pendientes de los años 2021 y 2022, además de la cuotaparte del año transcurrido a la fecha.

De aquí es donde se desprende el monto del pago anunciado de alrededor de $800 millones.

Adicionalmente, el contrato congela para la mina todos los impuestos y obligaciones existentes, de tal forma que cualquier aumento futuro de los mismos no les afectará, estableciendo que tampoco aplicará “ningún impuesto, tasa, cargo, derecho, tarifa, derecho aduanero o tributo que sea establecido con posterioridad a la fecha de firma” del mismo.

En cuanto a pagos a futuro, Minera Panamá debe desembolsar anualmente al Estado Panameño $375 millones. Esto cubre las regalías, el pago de todos sus impuestos y retenciones.

Tal pago solo se podrá suspender en el caso de que la mina misma suspenda sus operaciones —lo cual puede hacer por un acumulado de cuatro años hasta 2041— o el precio del cobre caiga demasiado, o la producción baje a niveles muy inferiores al promedio.

En el caso de que la producción minera aumente de forma sustancial, se activará una formula que concederá a Panamá entre el 12% y el 16% de las ganancias brutas, que resultan de sustraer los costos de ventas de las ventas totales. Pero lo más probable es que por el futuro próximo, se aplicará el pago mínimo de $375 millones.

Para referencia, la antigua Corona Española exigía un 20% del yacimiento total.

Para cerrar la materia tributaria, Minera Panamá queda exonerada del pago de impuestos de importación y solo tendrá que calcular el Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Muebles y Servicios cuando se deshaga del bien importado vendiéndolo al mercado panameño.

De todo lo que pague Minera Panamá, mitad (50%) se irá directamente a financiar el Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja de Seguro Social, un cuarto (25%) irá a proyectos de desarrollo en las áreas colindantes a la mina, un quinto (20%) irá a elevar todas las pensiones de jubilados por debajo de los $350 hasta ese monto, y un veinteavo (5%) irá al financiamiento de un Instituto para el Perfeccionamiento y Bienestar del Docente.


Disputas

¿Qué pasa si el Estado y la minera entran en un conflicto? ¿O una de las partes desea salirse del contrato?

Cualquier disputa entre las partes será resulta mediante arbitraje de la Cámara Internacional de Comercio bajo los parámetros de las leyes panameñas. Tal arbitraje tendrá que tener su sede en Miami, en el estado de la Florida en Estados Unidos.

Por su lado, el Estado solo puede salirse del contrato, sin perjuicio, en el caso de un evento de incumplimiento por parte de la mina, que incluye ya sea un pago incompleto o que expire la fianza.

En el caso de que el Estado desee “terminar por voluntad unilateral el contrato”, deberá compensar a la mina con un monto “que se ajustará al valor justo de mercado de la concesión”.

Nada barato.

Minera Panamá por su lado, puede ceder sus intereses mineros. Si lo hace a una empresa afiliada, solo deberá informar al Ministerio de Comercio e Industrias al respecto. Pero si lo hace a un tercero no afiliado, necesitará la aprobación del ministerio antes.

No obstante, una vez cedida la concesión, Minera Panamá se deshace de cualquier responsabilidad por cualquier daño o deuda que haya quedado de su periodo de ejecución, con pocas excepciones.


Coda

El país hoy día se ve sumido bajo una fuerte inestabilidad social, producto de la aprobación veloz de este contrato. La reciente admisión de un recurso de inconstitucionalidad en su contra abre las puertas a reabrir la negociación con la mina —o incluso de no permitir que continúe operando— pero ahora mismo no hay una ruta clara en el horizonte.

Lo que sí se mantiene, a la fecha, es la impactante presión social en las calles que nace de un fuerte rechazo a tal pacto legal. Y nosotros estaremos cubriendo en estas páginas cómo se va desarrollando esta historia.


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